Derecho administrativo para negocios y actividades comerciales

En Baleares el régimen de las actividades lo regula la Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades, que se ha modificado varias veces, y en Palma se aplican además la normativa urbanística y las ordenanzas municipales de actividades, ruido y ocupación de la vía pública. La ley clasifica las actividades permanentes en mayores, menores e inocuas según su riesgo, y esa clasificación determina el título habilitante: con carácter general, las de mayor riesgo requieren licencia, y las menores e inocuas se tramitan mediante comunicación previa o declaración responsable, a veces con proyecto técnico.

Un bar o restaurante suele requerir un proyecto o memoria técnica de un técnico competente; el informe de compatibilidad urbanística del local; el cumplimiento del Código Técnico de la Edificación (seguridad contra incendios y accesibilidad); la evacuación de humos y la ventilación; el aislamiento acústico (y, si hay música, estudio acústico y limitador); el registro sanitario de la actividad alimentaria; un seguro de responsabilidad civil cuando la normativa lo exige; y, si se hacen obras, la licencia o la comunicación previa de obras. Si quieres terraza, necesitas además una autorización de ocupación de la vía pública.

Antes de alquilar o comprar el local conviene comprobar que la actividad que quieres desarrollar es compatible con el uso del edificio y con la zona, y qué título habilitante tiene ya el local. Un fallo en esta fase puede costar meses y mucho dinero.

La licencia es una autorización previa: no puedes iniciar la actividad hasta que la Administración la concede expresamente tras comprobar la documentación. La declaración responsable, en cambio, es un documento en el que el titular manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos legales, que dispone de la documentación que lo acredita y que se compromete a mantener ese cumplimiento. La comunicación previa es una figura próxima: se pone en conocimiento de la Administración un hecho, por ejemplo el inicio de unas obras o de una instalación.

Con la declaración responsable se puede iniciar la actividad desde su presentación completa, pero esa agilidad tiene una contrapartida: la Administración puede comprobar después lo declarado y, si detecta inexactitudes, falsedades u omisiones esenciales, puede declarar la ineficacia de la declaración, ordenar el cese de la actividad e imponer sanciones. No es, por tanto, un trámite sin riesgo: lo que se declara debe estar respaldado por certificados técnicos y documentos reales.

En Baleares, con carácter general, la Ley 7/2013 reserva la licencia para las actividades permanentes de mayor riesgo y utiliza la declaración responsable y la comunicación previa para las demás. Por eso la elección no depende del criterio del empresario, sino de la clasificación de su actividad.

No hay un plazo único: depende del tipo de actividad, de si hay obras, de la complejidad técnica y de la carga de trabajo del servicio municipal. Con carácter general, una actividad que solo requiere declaración responsable o comunicación previa puede iniciarse desde que se presenta la documentación completa y se pagan las tasas, sin esperar una resolución. En cambio, una licencia con proyecto técnico, informes sectoriales (incendios, sanidad, medio ambiente, patrimonio) y obras previas puede tardar varios meses, y los requerimientos de subsanación interrumpen el cómputo del plazo.

El plazo máximo de resolución y el sentido del silencio administrativo dependen de cada procedimiento y deben comprobarse antes de empezar. En cualquier caso, no conviene abrir confiando en que el silencio ya ha concedido la licencia: por silencio nunca se pueden adquirir facultades contrarias a la normativa urbanística, y si la licencia se acaba denegando, el negocio habrá funcionado sin título válido.

Para ganar tiempo, lo más eficaz es presentar el expediente completo y bien documentado desde el principio, solicitar antes el informe de compatibilidad urbanística y coordinar las obras con la tramitación. Si el Ayuntamiento tarda de forma injustificada, existen vías para reclamar, como la petición de resolución expresa y, en su caso, la reclamación previa y el recurso contencioso-administrativo por inactividad.

Ejercer una actividad sin el título habilitante exigido (licencia, declaración responsable o comunicación previa) es una infracción administrativa que la Ley 7/2013 sanciona como grave o muy grave según las circunstancias (por ejemplo, el riesgo, el aforo o el tipo de actividad), con multas que pueden ser elevadas. Además, el Ayuntamiento puede ordenar el cese inmediato de la actividad, precintar el local e imponer multas coercitivas si no se obedece.

Hay otras consecuencias prácticas: el seguro puede no cubrir los siniestros ocurridos en un local sin título válido; no se obtienen los suministros definitivos ni otras autorizaciones (sanitarias, de terraza o de música); y en un traspaso o una venta el defecto reduce el valor del negocio y puede dar lugar a reclamaciones. Si hay un accidente, la falta de licencia agrava la responsabilidad del titular.

Si ya has abierto sin título, o con un título defectuoso, lo recomendable es regularizar cuanto antes: solicitar la legalización, adoptar las medidas correctoras y, si hay expediente abierto, presentar alegaciones y valorar el reconocimiento de responsabilidad para obtener las reducciones de la sanción que prevé la Ley 39/2015. Actuar antes de que llegue la inspección suele ser mucho más barato que esperar a la orden de cierre.

Lo primero es mantener la calma y colaborar: los inspectores tienen competencia para comprobar el local, y obstaculizar su trabajo puede constituir una infracción. Pide que se identifiquen, acompáñalos durante la visita y, si puedes, ten a mano un representante o un asesor. Prepara la documentación básica: el título habilitante (licencia, declaración responsable o comunicación previa), los certificados técnicos, el seguro, el registro sanitario, los certificados de revisiones periódicas, el estudio acústico y el limitador si procede, y el libro o las hojas de reclamaciones.

Al final se levanta un acta. Léela con atención, haz constar tus observaciones y alegaciones, y recuerda que tu firma suele ser un simple recibí. No firmes manifestaciones con las que no estés de acuerdo y pide una copia. El acta no es todavía una sanción: es el documento a partir del cual el Ayuntamiento puede requerir la subsanación de deficiencias o iniciar un expediente sancionador.

Después hay que prestar mucha atención a los plazos. Si te requieren que subsanes algo, tendrás un plazo limitado; si se abre un expediente, normalmente dispondrás de unos quince días para presentar alegaciones y proponer pruebas. Si la inspección detecta inexactitudes esenciales en una declaración responsable, la Administración puede declarar su ineficacia y ordenar el cese de la actividad, por lo que conviene estudiar el caso con un abogado cuanto antes.

Sí. La competencia para vigilar el ruido de las actividades y sancionarlo recae principalmente en los ayuntamientos, conforme a la Ley 37/2003 del Ruido, el Real Decreto 1367/2007 y la Ley 1/2007 contra la contaminación acústica de las Illes Balears, además de la ordenanza municipal de ruido y vibraciones. Tras una denuncia o una inspección, el Ayuntamiento puede requerir medidas correctoras, abrir un expediente sancionador y adoptar medidas provisionales como el precinto de equipos de música o la suspensión temporal de la actividad.

Las situaciones que más se sancionan son no disponer del limitador registrador acústico obligatorio, haberlo manipulado o desconectado, no tener el estudio acústico en el establecimiento, modificar la instalación acústica sin autorización o superar los límites de emisión e inmisión. Algunas zonas, como parte de Sa Gerreria, han llegado a declararse zonas de protección acústica especial, con un régimen más exigente.

Una medida cautelar debe estar motivada y ser proporcionada, y puede recurrirse. Para levantar un precinto suele exigirse acreditar la subsanación, y a veces un nuevo estudio acústico que demuestre el cumplimiento de los límites. Si recibes una orden de precinto o de cese, conviene actuar enseguida, tanto para corregir el problema como para impugnar la medida si es desproporcionada.

Lo primero es no ignorar la notificación y solicitar copia completa del expediente. A partir de ahí, la defensa se basa en examinar cómo se midió el ruido: dónde se hizo la medición (normalmente en el domicilio del denunciante), con qué sonómetro y calibración, en qué condiciones, cuál era el ruido de fondo, qué horario y qué zona acústica se aplicaron y si se siguió el procedimiento que exige la normativa. Una medición defectuosa puede invalidar la sanción.

También conviene acreditar que el local cumple: licencia o declaración responsable, estudio acústico y certificado de aislamiento, limitador registrador acústico con sus registros y las medidas correctoras adoptadas. Si hay duda técnica, se puede aportar una medición contradictoria hecha por un técnico competente. Además hay que vigilar la prescripción de la infracción y la caducidad del procedimiento, y valorar las reducciones de la sanción por reconocimiento de responsabilidad y pago voluntario que prevé la Ley 39/2015.

Conviene saber que la vía administrativa no es la única: si el local está en un edificio en propiedad horizontal, la comunidad puede ejercer la acción de cesación de actividades molestas del artículo 7.2 de la Ley de Propiedad Horizontal, y el vecino puede reclamar en vía civil por inmisiones y daños. Por eso es importante resolver la causa del ruido, no solo recurrir la multa.

Un estudio acústico es un documento técnico, redactado por un profesional competente, que analiza el ruido que genera una actividad y el aislamiento del local. Incluye la descripción de los emisores acústicos (música, maquinaria, extractores, equipos de refrigeración), el aislamiento que ofrecen los cerramientos frente a las viviendas colindantes y la fachada, los niveles de emisión e inmisión previstos o medidos, y las medidas correctoras necesarias para cumplir los límites que fija la normativa para la zona acústica del local.

Es obligatorio, con carácter general, cuando la actividad tiene emisores acústicos relevantes: locales con música o actividades recreativas, algunos restaurantes y bares con equipos de sonido, y establecimientos con maquinaria ruidosa. También se exige para obtener o modificar el título habilitante cuando se alteran las instalaciones, y para programar y precintar el limitador registrador acústico. Las ordenanzas municipales pueden exigirlo en más supuestos.

Además hay que tenerlo disponible en el propio establecimiento: no tenerlo, o que no refleje la instalación real, es una infracción que puede justificar el precinto. Si cambias el equipo de sonido, la distribución o el horario, el estudio debe actualizarse. Y si hay una denuncia, un estudio sólido y actualizado es la mejor prueba de defensa.

No sin autorización. Ocupar la vía pública con mesas, sillas, toldos, sombrillas, estufas o cerramientos es un uso común especial del dominio público que exige una autorización municipal. En Palma esa autorización se vincula a la licencia o título habilitante del establecimiento, se concede con condiciones (superficie, número de mesas, mobiliario, horario, itinerario accesible para peatones) y con vigencia limitada, y suele ser personal, es decir, no transmisible sin tramitar el cambio.

Ampliar la superficie autorizada, cambiar el mobiliario o instalar elementos fijos como una carpa, un cerramiento o una plataforma requiere una modificación de la autorización y, según el caso, una licencia urbanística. Estos elementos están sujetos a más restricciones, sobre todo en zonas protegidas, calles estrechas o espacios con patrimonio histórico, y deben respetar la seguridad contra incendios, la accesibilidad y las normas de ruido.

Ocupar más espacio del autorizado o fuera de horario es una infracción que puede acarrear multa, orden de retirada y, si se repite, la revocación de la autorización. Si crees que tu solicitud se ha denegado sin motivo suficiente, o te han ordenado retirar la terraza, se puede recurrir; lo importante es no perder los plazos.

Cambiar la actividad no es solo un cambio de rótulo: hay que comprobar tres cosas. Primero, que el nuevo uso sea compatible con el planeamiento urbanístico y con el edificio (algunos usos están limitados en determinadas zonas, plantas o edificios, o por los estatutos de la comunidad). Segundo, qué clasificación tiene la nueva actividad en la Ley 7/2013 (mayor, menor o inocua), porque determina el título habilitante y los requisitos técnicos. Y tercero, qué obras o instalaciones exige: ventilación, seguridad contra incendios, accesibilidad, aislamiento acústico o instalaciones sanitarias.

El trámite habitual incluye el proyecto o la memoria técnica, el informe de compatibilidad urbanística, la comunicación previa o licencia de las obras necesarias, el certificado técnico de que las instalaciones se ajustan al proyecto y la declaración responsable o licencia de la nueva actividad, según corresponda. Si la actividad anterior estaba autorizada, conviene presentar también el cese de la anterior, y en su caso actualizar el seguro y los registros sectoriales.

El error más frecuente es empezar las obras o la actividad confiando en que el nuevo uso será admitido. Un estudio previo del local y de la normativa evita invertir en una reforma que luego no podrá legalizarse.

La orden de paralización es una medida de disciplina urbanística que se dicta cuando unas obras se ejecutan sin licencia o comunicación previa, o se apartan de lo autorizado. Sus efectos son inmediatos: hay que detener los trabajos, y el Ayuntamiento puede precintar la obra, retirar maquinaria y, si no se cumple, imponer multas coercitivas. Continuar con la obra tras la orden agrava la responsabilidad y puede dar lugar a una sanción mayor.

La paralización suele ir acompañada de la apertura de un expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística y de un expediente sancionador (Ley 12/2017, de urbanismo de las Illes Balears). Se concede un plazo para solicitar la legalización si las obras son legalizables; si no lo son, se puede ordenar su demolición o la reposición de la realidad. Las sanciones pueden alcanzar al promotor, al propietario, al constructor y al técnico. Para un negocio, además, las obras ilegales pueden impedir la tramitación de la licencia de actividad.

Frente a la orden se puede recurrir y solicitar la suspensión de la medida cuando esté justificado. Lo más urgente es verificar si las obras eran legalizables, aportar el proyecto y la documentación que acredite que están amparadas, y negociar con el Ayuntamiento un calendario de legalización. Cuanto antes se actúe, menores suelen ser los costes.

Es el derecho de los particulares a ser indemnizados por los daños que sufran como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, siempre que el daño no tengan el deber jurídico de soportarlo (Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público). Para que prospere debe haber un daño real, efectivo, evaluable económicamente e individualizado, y una relación de causalidad entre ese daño y la actuación u omisión de la Administración.

En el ámbito de los negocios son casos frecuentes los perjuicios por obras públicas que impiden el acceso al local durante meses, el cierre o la clausura de una actividad que después se declara injustificada, las licencias denegadas o anuladas por error de la Administración, o los daños por el mal estado de la vía pública o de las instalaciones municipales. La indemnización puede incluir el daño emergente (gastos, inversiones perdidas) y el lucro cesante (beneficios dejados de obtener), si se prueban.

La reclamación se presenta ante la propia Administración en el plazo de un año desde que se produce el hecho o se manifiesta su efecto lesivo (o desde que se declara la anulación del acto, si el daño proviene de un acto anulado). Si se desestima o no se resuelve, cabe recurso contencioso-administrativo. La prueba de los daños y su cuantificación son decisivas, por lo que conviene reunir desde el principio facturas, contabilidad y, si procede, un informe pericial.

Hay que distinguir tres momentos. Durante el procedimiento sancionador, tras la notificación del acuerdo de inicio, suele haber un plazo de unos quince días para presentar alegaciones y proponer pruebas; es la fase más importante, porque permite discutir los hechos, la calificación jurídica, la prescripción, la caducidad y la proporcionalidad. En esta fase también se pueden aplicar las reducciones del 20 % por reconocer la responsabilidad y del 20 % por pagar voluntariamente, acumulables, previstas en la Ley 39/2015.

Cuando se dicta la resolución sancionadora, los actos del Alcalde, de la Junta de Gobierno y del Pleno ponen, con carácter general, fin a la vía administrativa. Contra ellos cabe un recurso de reposición, potestativo, en el plazo de un mes, o directamente un recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses. Si la sanción procede de otro órgano de la Administración autonómica, puede caber recurso de alzada, también en un mes. Los plazos son improrrogables: pasado el plazo, el acto es firme.

Presentar un recurso no suspende automáticamente el pago ni la medida adoptada, pero se puede solicitar la suspensión cautelar, sobre todo si hay riesgo de daño irreparable (por ejemplo, un cierre). Antes de recurrir conviene estudiar el expediente completo, comparar el coste de recurrir con el de pagar con reducciones y valorar las posibilidades reales de éxito.

Los establecimientos abiertos al público deben ser accesibles. La normativa aplicable combina el Código Técnico de la Edificación (documento básico DB-SUA, sección de accesibilidad), el Real Decreto Legislativo 1/2013 sobre derechos de las personas con discapacidad y, en Baleares, la Ley 8/2017, de accesibilidad universal de las Illes Balears, y el Decreto 1/2023 que la desarrolla en los espacios de uso público. Además, los ayuntamientos pueden exigir condiciones adicionales en sus ordenanzas.

En la práctica, se valora que haya un itinerario accesible desde la vía pública hasta el interior del local, con acceso sin escalones o con rampa o plataforma elevadora, puertas con anchura suficiente, espacios de circulación y giro, mostradores o barras con tramo adaptado y, según el tipo de actividad, la superficie y el aforo, aseos accesibles y señalización. En locales existentes, cuando una solución completa no es viable por limitaciones técnicas o de protección del edificio, se admiten ajustes razonables que deben justificarse técnicamente en el expediente.

El incumplimiento puede dar lugar a requerimientos al tramitar la licencia, a sanciones (la ley distingue infracciones leves, graves y muy graves) y a reclamaciones de usuarios. Por eso es recomendable que el proyecto técnico contemple la accesibilidad desde el principio y que, si el local ya existe, se revise antes de reformarlo o de cambiar de actividad.

La licencia o el título habilitante está vinculado a la actividad y al local, no a la persona, de modo que puede cambiar de titular sin que cambie la actividad. En Baleares se tramita mediante la declaración responsable de cambio de titular de la actividad, junto con la comunicación de la transmisión por parte de quien la cede. Normalmente se exige que la actividad se mantenga sin modificaciones, que el local cumpla las condiciones del título y que se paguen las tasas. Si el nuevo titular introduce cambios, hay que tramitar además la modificación de la actividad.

Conviene hacer una revisión previa: comprobar que la actividad tiene un título válido y completo, que no hay expedientes sancionadores o requerimientos abiertos, que las revisiones técnicas periódicas están al día y que las autorizaciones asociadas (terraza, música, registro sanitario) son transmisibles. Muchas autorizaciones de ocupación de la vía pública son personales e intransferibles y deben solicitarse de nuevo.

El traspaso tiene también una parte contractual: si el local es alquilado, la cesión del contrato exige notificación fehaciente al arrendador (artículo 32 de la Ley de Arrendamientos Urbanos), quien puede tener derecho a una elevación de la renta y a otros derechos. Es aconsejable pactar quién responde de las sanciones o deudas anteriores y condicionar el pago al buen fin del cambio de titularidad.